个人破产深圳“破冰” 今年下半年有望出台

个人破产深圳“破冰”

来源：经济观察报

于惠如

张育彪第一次关注个人破产是2010年左右，那时他在深圳市龙岗区南岭村担任社区党委书记一职已有12年。

他掌管的南岭村有“中国第一村”之称，在改革开放时期，利用优越的地理位置大力发展内引外联经济，逐步积累了发展资本。

2008年国际金融危机发生后，实体经济遭受严重冲击，企业倒闭、企业主跑路的消息频频发生。身处在中国民营经济最活跃的地方，张育彪遇到过不少因无力偿还债务而一辈子“深陷泥潭”的人。

于是，在2010年的全国两会上，张育彪以全国人大代表的身份提交了一份建议，建议加快制定个人破产法。

没有想到的是，这竟是一段漫长的历程。

上下求索

“市场经济越成熟的地方，个人债务问题越多。法律应该给诚实而不幸的人重生的机会。”6月16日，张育彪在接受本报记者采访时说。

长期以来，金融机构在给企业放贷时一般会要求其法定代表人、高级管理人甚至其家属签担保协议，而根据现有的中国法律，企业一旦破产，个人提供的债务担保不会免责。换句话说。企业有东山再起的机会，但个人没有。

自1994年起便一直活跃在破产法律工作一线的广东省律师协会破产与清算法律专业委员会主任、国浩律师（深圳）事务所合伙人卢林始终相信，深圳需要为个人破产立法。因为在他看来，“深圳历来愿意创新，而且深圳是有立法土壤的。”

2006年8月新《企业破产法》出台时，卢林觉得很遗憾，因为其中没有关于个人破产的条款。

前几年，他的团队帮助国内一家知名视频企业破产重整。由于这家企业的创始人曾为企业提供担保，被债权人起诉后进入法院失信被执行人名单。尽管企业已完成重整，但这位创始人还是被限制消费，去外地谈合作只能坐普快。卢林经历了太多这样的事情。他认为，“有了个人破产条例，他们就不会那么惨了。”

个人破产，是指当自然人的全部资产不能全部清偿到期债务时，由法院依法宣告其破产，并对其财产进行清算和分配，或进行债务调整，对其债务进行豁免，以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律制度。这项制度起源于古罗马时期，已在美国、德国等发达国家及中国香港等地区成熟运用。

“虽然个人破产相关条款在《企业破产法》定稿中被删掉了，后来也没有单独立法，但这十几年关于个人破产的话题一直是很热的。”《企业破产法》起草人、中国政法大学研究生院院长李曙光告诉经济观察报记者，近30年来，司法理论界、实务界呼吁个人破产立法的声音不断，与之伴随的质疑、否定也不断，但另一层面，立法机关的探索也未停歇。

《企业破产法》刚颁布，全国人大财经委就组织考察团到英国、德国等国考察个人破产立法情况。同时期，中国人民银行研究局也成立班子，对该问题进行研究。

“但这个问题还是很复杂的，所以实质进展一直很缓慢。”李曙光说。

这一切，都只是热身。全国个人破产立法似乎遥遥无期。

深圳想自己干。2014年11月，深圳市律协、深圳市中院、深圳大学作为代表参加了深圳人大常委会组织的关于个人破产立法的论证会。“论证会的结果很明确——制定深圳个人破产条例。”参与当时会议的卢林说。

此后几年，同样进展缓慢。直到2020年6月2日，《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》（下称《条例》）正式发布，深圳个人破产制度“破冰”。

业界推动

草根出身的深圳，是鼓励创业、冒险的城市，它的城市精神如此。深圳的成就正是因为有一批愿意冒险的创业者。因而，深圳应该有这样一个法规，对于“诚实而不幸”的创业者提供保护。

作为《条例》出台的主要推动者之一，卢林认为深圳兼具制定个人破产条例的必要性和可行性。

2014年4月深圳律协换届，卢林当选律协破产委主任。在任职后的第一个内部讨论会上，他建议以深圳律协的名义向深圳人大提立法建议，建议深圳率先制定个人破产条例。

“过程和结果都让我感到意外，参会的20几号人里，跟我意见一样的好像就一两个。”电话那头的卢林在回忆往事时，忍不住笑了。

相左的意见包括信用制度、财产登记制度等配套制度不完善，可能出现恶意逃债的风险，即便提交人大也不会有反馈。“我觉得他们太悲观了，我始终是有信心的。”

几个月之后，卢林还是向深圳市人大递交了建议书，建议运用深圳特区立法权，探索制定。不过此后几个月，并没有动静。

“后来深圳本地媒体的一个记者采访我，写了题目叫《个人破产离深圳还有多远？》的文章。那篇文章在报纸上刊登的当天，我就接到了深圳人大内司委办公室主任的电话。他说报道他们也看到了，我递交的建议书他们也研究过了，觉得挺好，不过还是要开一个论证会，我们在电话里约定了论证会的时间。”卢林说。

2014年11月底，深圳人大常委会组织的关于个人破产立法的论证会在深圳人大召开。论证会的结果是令卢林感到兴奋的——深圳人大采纳了他的建议，并部署深圳市律协、深圳市中院、深圳大学各自起草条例草案，交稿时间为2015年8月。卢林是律协组的负责人。

那次论证会被法律界视为深圳个人破产条例推动过程中的一个重大节点，也是深圳立法机关首次正面回应该问题。

“回去以后我们就成立小组，兴冲冲地开始工作了，我记得那年春节大家也都没有休息。”卢林说。

为了能尽快推动条例出台。2014年年底，深圳市律协联合深圳法学会在深圳图书馆举办了一场“民断是非”大型思辨性公益普法活动。就“深圳经济特区目前要不要率先制定个人破产条例”这一辩题展开辩论。正反双方分别是国浩律师集团（深圳）律师事务所与广东金地律师事务所。

参与了这场辩论并是反方代表的广东金地律师事务所高级合伙人张弢告诉经济观察报记者，虽然自己是反方代表，但他也是深圳个人破产条例的支持者。“辩论采取的是不记名投票，由15名大众评审团成员现场投票定胜负。结果挺出乎我意料的，我们反方竟然赢了，这也说明当时民众‘欠债还钱’的观念根深蒂固，对个人破产的接受度不高。”

2015年3月底，深圳市律协起草的草案修改完毕。这份草案长达35万字，共178个条文，每条都附有立法理由和立法例。一个月之后，深圳人大常委会法工委主任刘曙光到律协开讲座，在律协会长办公室，卢林将《深圳经济特区个人破产条例草案建议稿附理由》正式交到刘曙光手上。

之后，关于这个条例，又没有了音讯。

联名议案

2016年，卢林团队将《深圳经济特区个人破产条例草案建议稿附理由》整理出版，希望能为之后立法评估等工作的展开铺路。

在为该书写的序中，刘曙光提到：“深圳作为国内经济最为活跃的城市之一，全国经济方面存在的问题在深圳表现得更为明显，其对市场机制法制化有着更急迫的要求。个人破产立法如在深圳地区实现，必将带来良好的示范效应和辐射效果。”

终于，在2015年底，卢林迎来了好消息——深圳市人大常委会将制定个人破产条例纳入了5年立法规划。“但我们看了立法规划以后发现好像也没有明确时间线，觉得挺不甘心的。”

深圳的人大代表和律师们决定，对个人破产立法再“推”一把。

2016年深圳市两会期间，两批人大代表的联名议案、建议成为当年两会最大的亮点。

一边，由王晓泸等15名人大代表联名提出《关于加快制定〈深圳经济特区个人破产条例〉的议案》。另一边，由于秀峰等17名代表联名提出《关于加快制定〈深圳经济特区个人破产条例〉的建议》。双方均建议深圳争取在全国率先出台《深圳经济特区个人破产条例》，实现法律制度上的突破和完善，早日实现《深圳经济特区个人破产条例》的出台。最终，深圳市人大采纳了他们的建议，由王晓泸等15名人大代表联名提出的议案正式立案。

在深圳人大代表为个人破产条例的尽早出台奔波的同一年年初。最高法院院长周强承诺：“用两到三年时间基本解决执行难问题。”

“这是一个很重要的信号。”中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红表示。在解决执行的过程中，涉及大量的自然人无产可执的案件，因此要解决执行难的问题，就需要通过个人破产制度把涉及自然人的这个问题化解。

“在后来召开的议案落实会议上，与会人员形成一个共识：应该加速制定深圳个人破产条例。”卢林说，会议当天刘曙光告诉他，全国人大常委会正在审批他们递交的草案。

时隔几个月后，卢林才听说，全国人大常委会对个人破产地方立法持谨慎态度，担心破坏法律统一性。

在等待回应的时间里，卢林意识到，这不是一场冲刺跑，而是一场马拉松。

深圳个人破产条例的制定工作，似乎又搁浅了。

成功在望

虽然近30年来，学术界、实务界对个人破产立法的呼声从未断过。但个人破产立法在立法机关层面始终以“龟速”前行。

转变发生在2018年10月。彼时，最高法院院长周强在向人大常委会作专题汇报时呼吁：推动建立个人破产制度，畅通“执行不能”案件依法退出路径。“2015年以后，我国经济进入一个新阶段，主要经济指标之间的联动性出现背离，国家提出供给侧结构性改革。这时，破产制度的重要性就凸显出来了。因为破产制度是市场主体在处置无法清偿债务问题时的一种有效制度工具。”李曙光介绍说，另外，世行对各国营商环境的评估中，一个非常重要的指标为是否具有完整的破产法框架。

可以说，营商环境的打造、商事制度的改革等为我国个人破产立法起到了助推作用。

2019年全国两会上，全国人大代表、广东省律师协会会长肖胜方联合33名全国人大代表提交了“关于修订《企业破产法》并增加个人破产章节”的议案。对于这份议案，全国人大财经委答复，将会同相关部门进一步广泛征求意见，并认真研究。

同7月，国家发改委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称：《方案》）。其中提到：要重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。

在各地看来，这份《方案》是鼓励个人破产立法的“尚方宝剑”。地方试点开始大踏步前进。2019年，浙江台州、温州在个人破产问题上已先行先试。

真正的飞跃出现在2019年。2019年8月，国务院出台关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见，提到要用好用足特区的立法权。“一下子又为我们指明了方向，随后制定深圳个人破产条例的工作被加快提上日程。”卢林笑着说，当然，没有人可以否定深圳作为国内经济最为活跃的城市之一，在环境、配套制度、技术等各方面的优势，以及地方立法方面的经验。《条例》征求意见稿提到，深圳经济特区是我国市场经济体系发展比较完善、比较成熟的地区，对市场机制法治化有着更为急迫的需求。截至2020年1月底，在深圳登记设立的商事主体已达329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比为37.5%。除此之外，还有大量自我雇用的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式存在。

足够成熟的经验、足够庞大的市场需求主体、相对完善的配套制度、包容冒险的城市精神、特区立法权——当这些因素聚集在一起。6年前卢林的议题被证实：深圳制定个人破产条例兼具必要性和可行性。

至于《条例》的出台时间，如果一切进展顺利的话，今年下半年有望出台。如果争议较大，需要进一步研究，出台的时间可能就要往后延了。

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